Регулирование командования и управления - Command and control regulation

Регулирование командования и управления (CAC) широко используется в академической литературе и за ее пределами. В этой статье рассматривается взаимосвязь между CAC и экологической политикой, и эта область демонстрирует применение этого типа регулирования. Однако CAC не ограничивается сектором окружающей среды и охватывает множество различных областей.

Определение

Регулирование командования и контроля (CAC) можно определить как «прямое регулирование отрасли или деятельности посредством законодательства, в котором указывается, что разрешено, а что незаконно». Этот подход отличается от других методов регулирования, например, от использования экономических стимулов , которые часто включают использование налогов и субсидий в качестве стимулов для соблюдения. «Приказ» - это представление государственным органом стандартов / целей качества, которые должны быть соблюдены. «Контрольная» часть означает негативные санкции, которые могут возникнуть в результате несоблюдения, например, судебное преследование.

CAC включает в себя множество методов. Влияние на поведение посредством: законов, стимулов, угроз, контрактов и соглашений. В CAC существует восприятие проблемы, и решение для ее контроля разрабатывается и впоследствии внедряется.

В случае экологической политики и регулирования подход CAC в значительной степени опирается на использование стандартов для обеспечения улучшения качества окружающей среды. Подход CAC использует три основных типа стандартов. Это стандарты окружающей среды, стандарты выбросов и технологические стандарты. Хотя эти стандарты можно использовать по отдельности, их также можно использовать в комбинации. Фактически, в большинстве программ борьбы с загрязнением это тот случай, когда применяется комбинация стандартов.

Хотя экологическая политика имеет долгую историю, распространение политики в этой области произошло в 1970-х годах и продолжается по сей день. Подход ЦАЗ доминировал в политике в промышленно развитых странах в течение этого десятилетия, поскольку основное внимание уделялось политике коррекции, а не более комплексным методам предотвращения. Хотя многие относятся к ЦАС отрицательно, прямой регулирующий контроль все еще используется в экологической политике многих стран.

Правоприменение и соблюдение

Для достижения своих целей прямое регулирование должно обеспечивать максимально возможный уровень соответствия. Этого можно добиться за счет соответствующей реализации и обеспечения соблюдения. Несоблюдение правил CAC представляет собой серьезную проблему для его эффективности. Порядок обеспечения соблюдения CAC в разных странах различается. Например, в США некоторые регулирующие органы, которым поручено внедрять методы CAC, наделены полномочиями по установлению правил. В то время как в Великобритании нормативные стандарты чаще устанавливаются правительственными департаментами. Это достигается за счет как первичного, так и вторичного законодательства, которое впоследствии вводится регулирующими органами. Регулирование также различается внутри стран: в Великобритании действующая система санкций регулирующих органов имеет различия между полномочиями и практикой регулирующих органов. Обеспечение CAC часто связано с применением единообразных санкций, что может привести к тому, что малые предприятия будут чувствовать бремя регулирования более серьезно, чем компании более крупного размера.

Сильные и слабые стороны подхода

Подход CAC в политике используется по нескольким причинам. Было высказано предположение, что, устанавливая фиксированные стандарты с учетом силы закона, CAC может быстрее реагировать на действия, которые не соответствуют установленным стандартам. Это также имеет политические преимущества, поскольку регулирующий орган (часто правительство) действует быстро и решительно.

Это далеко не беспроблемная форма регулирования, особенно в 1980-е годы, когда CAC подверглась широкой критике. Многие критики склонны отдавать предпочтение рыночным стратегиям и часто сомневаются в достоинствах подходов к государственному регулированию.

Некоторые выделенные проблемы включают:

• Регулирующий захват : здесь есть опасения, что отношения между регулирующими органами и регулируемыми могут привести к игнорированию интересов общественности. В этой ситуации отношения могут стать слишком близкими, что приведет к захвату. Это может привести к тому, что регулирующий орган будет защищать интересы регулируемых.
• Законничество : командование и контроль обвиняли в подавлении конкуренции и предпринимательства. Было высказано предположение, что это неизбежное следствие негибких и сложных правил, которые могут быть созданы этим подходом. Это может привести к чрезмерному регулированию, что, в свою очередь, может привести к «чрезмерно всеобъемлющему» регулированию.
• Установление стандартов : выбор соответствующих стандартов при реализации режима CAC имеет решающее значение, если регулирование призвано избежать нанесения ущерба тем, кого оно регулирует. Это сложное препятствие, которое необходимо преодолеть, поскольку объем необходимой информации может быть значительным.
• Правоприменение : это представляет собой очень серьезную дилемму для регуляторного подхода CAC. Одна из ключевых проблем - затраты на обеспечение соблюдения, особенно когда разработана сложная система правил. Есть также проблемы с размахом.

Критики CAC часто указывают на стимулирующее регулирование в качестве альтернативы с использованием таких терминов, как интеллектуальное регулирование, регулирование на основе менеджмента, гибкое регулирование и метарегулирование. Возможные преимущества этого подхода могут включать более дешевые административные расходы и снижение риска захвата регулирующих органов . Однако точка зрения о том, что регулирование, основанное на стимулах, радикально отличается от CAC, подверглась тщательной проверке. Преимущества могут быть преувеличены, сложная система правил часто необходима для создания эффективной системы, это может привести к тому, что многие схемы, основанные на стимулах, будут копировать некоторые характеристики CAC. Инспекция и правоприменение также могут иметь важное значение для предотвращения уклонения от ответственности, опять же напоминая CAC и, возможно, устраняя предполагаемые преимущества с точки зрения затрат. Хотя практика может быть изменена на поверхностном уровне посредством использования CAC, она может оказаться не в состоянии добиться изменений в поведении, необходимых для более устойчивых природоохранных практик. Некоторые комментаторы по этой теме предпочитают использовать «инструмент прямого регулирования» вместо инструмента «командование и контроль» из-за негативной коннотации, связанной с этим термином.

Эффективность

В значительной части литературы по инструментам регулирования эффективность рассматривается с точки зрения денежных затрат. Многие критики назвали CAC «неэффективной» системой, которая тратит ресурсы, но приносит небольшой доход. Стоимость соблюдения считается высокой, что может привести к затратам, превышающим санкции за несоблюдение. Обобщение 10 исследований продемонстрировало значительную разницу в стоимости между CAC и наименее затратными альтернативами. Эмпирические данные показывают, что правила ЦАС, особенно государственные субсидии в сельском хозяйстве, часто способствуют нанесению ущерба окружающей среде , в частности , вырубке лесов и перелову рыбы .

Некоторые стали защищать определенные аспекты подхода ЦАЗ, возражая против широко распространенного мнения о том, что эти режимы по своей сути неэффективны. Экономические стимулы часто называют значительно более эффективным подходом к регулированию. Наиболее часто используемые стимулы в этом методе связаны с налогами. Административные расходы на сбор налогов могут быть занижены. Сторонников стимулов обвиняли в упрощении допущений и неполном учете затрат на администрирование налоговых систем. В некоторых случаях регулирование CAC может оказаться менее затратным вариантом. Хотя экономические инструменты могут снижать затраты на соблюдение нормативных требований, в некоторых случаях их общие затраты могут фактически быть выше. Это может быть связано с высоким уровнем мониторинга, который требуется для обеспечения жизнеспособности и успеха стимулируемого метода.

Экологическое регулирование

Заявление

Использование командования и контроля в регулировании предполагает, что правительство или аналогичный орган «командует» снижением уровня загрязнения (например, устанавливает уровни выбросов) и «контролирует» способ, которым это достигается (например, путем установки технологий контроля загрязнения). . Утверждалось, что САС может быть эффективным при определенных условиях. Часто его эффективность определяется тем, имеет ли проблема диффузный или точечный источник. Подход CAC относительно совместим с точечными источниками, и их регулирование часто может быть успешным. С другой стороны, CAC изо всех сил пытается надлежащим образом решать проблемы, имеющие диффузный , неточечный источник. Эванс приводит следующий пример: «Относительно легко регулировать выбросы от 10 крупных угольных электростанций в одной стране, но гораздо труднее контролировать выбросы, вызываемые миллионами автомобилистов, или сбросы сточных вод от десятков тысяч электростанций. фермы по всему миру ».

В экологической политике CAC характеризуется 3 различными типами стандартов, использование стандартов определяется различными факторами, включая характер экологической проблемы и административные возможности руководящего органа:

• Экологические стандарты. Это стандарты, устанавливаемые централизованно. Для определения «стандарта» часто используется имеющий юридическую силу числовой предел, но этот термин можно использовать и в более широком смысле, описывая более общие правила приемлемости.
• Целевые стандарты. Состояние окружающей среды, в которую попадает загрязнитель, занимает центральное место в этих стандартах. Его можно подразделить на стандарты окружающей среды и рецепторы. Внешние стандарты устанавливают цели, которые применяются к регулирующим органам и политикам. Принимая во внимание, что стандарты рецепторов применяются к регулируемым и заявляют, что указанный максимальный уровень не должен быть превышен.
• Стандарты производительности. Они определяют, какие выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду допустимы.

Было высказано предположение, что, если соблюдение требований достигнет надлежащих уровней, может быть хорошая степень уверенности в экологических результатах. Регулирование CAC может привести к более быстрому решению определенных задач экологической политики. Это также может внести ясность в тех, на кого распространяется регулирование. Может появиться более четкое понимание того, что требуется и как удовлетворить эти требования. Утверждалось, что использование подхода CAC для решения экологических проблем может привести к неожиданным последствиям, если приложение выполняется некритически. На сегодняшний день большая часть экологической политики связана с термином «несвязанный инкрементализм». Этот термин был введен Линдбломом и описывает небольшие и часто незапланированные изменения, которые произошли в области регулирования окружающей среды. Эти изменения в регулировании часто решают мелкие проблемы с законами, адаптированными к конкретной проблемной области. Этот подход подвергается критике на том основании, что он не принимает во внимание более широкие причины экологических проблем.

Международные экологические соглашения

Монреальский протокол

Монреальский протокол 1987 года часто называют историей успеха ЦАЗ на международном уровне. Целью соглашения было ограничение выбросов хлорфторуглеродов в атмосферу и, как следствие, прекращение истощения озона (O3) в стратосфере.

Успеху Монреаля способствовал ряд факторов, в том числе:

• Проблема и решение были четко определены и поддержаны отраслью (хотя и не изначально)
• Отверстие озона было легко измерить
• Сложился эффективный альянс научного лоббирования, который сыграл ключевую роль в убеждении правительства США и коммерческого сектора (в частности, DuPont, одного из крупнейших производителей ХФУ в то время)

Определить это соглашение как подход CAC немного проблематично, поскольку соглашение напрямую не инструктирует государства, как достичь своих целей. Однако целью Монреальского протокола было устранение источника выбросов ХФУ, в результате чего для государства единственным реально осуществимым способом добиться этого был бы запрет на вещества, связанные с разрушением озонового слоя. Некоторые считают Монреаль «особым случаем» успешного подхода ЦАЗ.

Изменение климата

Традиционная модель командования и контроля обычно затрагивает области, вызывающие озабоченность в отношении окружающей среды, которыми занимаются национальные правительства. В последние десятилетия все большее значение приобрели трансграничные экологические проблемы. Этот сдвиг выявил многие ограничения командно-административного подхода, когда он применяется к более широкой и сложной арене. Изменение климата часто используется, чтобы проиллюстрировать предполагаемые недостатки этого нормативного подхода. Изменение климата - хороший пример сложной, полной неопределенностей проблемы, которую трудно понять многим. Это может каким-то образом объяснить очевидную несовместимость изменения климата и подхода ЦАК. Смягчение последствий изменения климата требует действий гораздо более активного характера, чем могут обеспечить традиционные модели ЦАЗ. Одной из причин несовместимости со многими международными природоохранными соглашениями является то, как организовано международное сообщество. Международное право не может применяться так же, как право на национальном уровне. Учитывая, что подход CAC в значительной степени основан на запрещении определенных действий, а затем на обеспечении их соблюдения посредством санкций, расширение масштабов до международного уровня проблематично. Без сильного международного правоприменительного органа маловероятно, что ЦАЗ станет эффективным инструментом для решения большинства трансграничных экологических проблем, включая изменение климата.

Будущее командно-административного регулирования в экологической политике

Международный характер многих современных экологических проблем затрудняет регулятивные подходы ЦАЗ. С 1970-х годов энтузиазм по поводу введения экономических стимулов для регулирования возрастает. Отчасти это связано с разочарованием в командовании и контроле. Переход от CAC, похоже, не замедляется, ответом может быть более широкое участие самых разных участников. Роль экологических НПО в формировании политики за последние десятилетия резко изменилась. Их количество и влияние, которое они оказывают на национальные правительства и переговоры на международном уровне, возросли. Участие НПО во многих отношениях способствовало разработке международной политики. На экологическую политику в значительной степени повлияли исследования, собранные этими организациями. Они также действуют как информаторы, обновляя регуляторы прогресса и соблюдения. Лучшим ответом может быть сочетание различных подходов с участием ряда субъектов и типов регулирующих органов. Однако вполне вероятно, что многие правительства будут настаивать на CAC из-за политических выгод и того факта, что он не всегда настолько негибкий и неэффективный, как предполагают многие экономисты.

Рекомендации